Реформа "Укрзализныци": рельсы - государству, вагоны - частникам
Опубликованно 24.06.2015 18:39
Мининфраструктуры пишет новый план реформ «Укрзализныци», объявившей технический дефолт. Однако его уже раскритиковали эксперты, назвав дилетантским, который окончательно уничтожит одно из стратегических предприятий страны.
«Укрзализныця» - на грани банкротства. Исполняющий обязанности главы госкомпании Максим Бланк в мае заявил о техническом дефолте – «Укрзализныця» не способна обслуживать свои обязательства. Только в 2015 году она должна выплатить кредиторам 32 млрд гривен, при этом общая сумма долга составляет 37,5 млрд гривен.
А в июне едва не случился транспортный коллапс – из-за отсутствия топлива могли остановиться «железные кони» по всей Украине.
Таким образом, крупнейшее государственное предприятие страны, которое должно было бы (согласно практике цивилизованных стран) стать столпом отечественной экономики, на деле является неподъемным грузом для госказны, все тянущем за собой на дно. Перечисленное стало результатом длящейся десятилетиями практики – тотальная коррупция в отрасли, продажный менеджмент, подставные фирмы-прокладки, набивающие исключительно свои карманы на госзакупках, и нежелание первых лиц государства, как и народных депутатов, навести элементарный порядок на стратегическом предприятии.
Правоохранительные органы не единожды возбуждали уголовные дела против руководства «Укрзализныци» и ее структурных подразделений, но ни один чиновник так и не понес реального наказания за многомиллиардные хищения.
В то же время, «Укрзализныця» из года в год жалуется на катастрофическую изношенность вагонного парка и колоссальные убытки от пассажирских перевозок.
Но на ее призывы о помощи никто не реагирует. Ни разу никто из народных избранников с трибуны парламента не потребовал немедленного разбирательства в ситуации. Правительство тоже никак не может дать старт назревшей как-никогда реформе отрасли. Пока идеи лишь обсуждаются, хотя вопрос обновления железнодорожного транспорта в профильном ведомстве – Мининфраструктуры считают первостепенным.
Реформа на безденежье
«В «Укрзализныце» и у государства денег нет. За все эти годы купили всего три локомотива и достроили Дарницкий мост в Киеве, вот и все инвестиции. У нас буквально каждый день выводится из эксплуатации по локомотиву, возраст большинства предельный - 30 лет, больше они не служат, а частные средства помогут эту проблему решить», - заявил министр инфраструктуры Андрей Пивоварский, презентуя журналистам обновленный законопроект «О железнодорожном транспорте» - по сути, реформу отрасли.
Пивоварский признает, что на протяжении многих лет «Укрзализныця» теряла миллиарды из-за взяточничества и неэффективного управления.
«Основная проблема не в том, что мы теряем деньги на пассажироперевозках, а в том, что мы недозарабатываем колоссальные суммы, которые, уходят посредникам или путем дискриминации вагонов или закупок по завышенным ценам. Проблема в недозарабатывании – если мы ее решим, то хватит денег и на полотно, и на все что угодно», - заявил министр.
Специалисты его ведомства совместно с иностранными экспертами разработали новый закон о железнодорожном транспорте, который призван перевести отрасль на европейские рельсы и разорвать коррупционный замкнутый круг. Сейчас общественность обсуждает документ. Пивоварский ожидает его одобрения Верховной Радой до конца текущего года. Лишь бы только процесс не затормозил, как это было все прошлые годы.
Простой на железной дороге
О реформировании «Укрзализныци» говорят в Украине с 2006 года, делая акцент на разгосударствлении предприятия, уже в то время очутившегося на уровне нищего. Но процесс шел слишком вяло, если не сказать, совсем не шел. Все активизировалось в 2009 году при премьере Юлии Тимошенко.
Правда, с несколько странным уклоном. Ее инициативы на деле являлись разворотом на 180 градусов, нежели движением вперед. Юлия Владимировна начала реформу вдруг - за месяц до президентских выборов и с заигрывания к железнодорожникам, которые были в панике от вероятности приватизации «Укрзализныци», о чем в то время активно говорили в верхах.
«Моя позиция абсолютно четкая: никакой приватизации! Только государственный концерн «Укрзализныця», который дает возможность в дальнейшем развивать мощнейшую государственную корпорацию», – пояснила тогда свою позицию Тимошенко, и она полностью отвечала социальной направленности программы ее правительства. Для реализации своих соцобещаний электорату ей необходимо было мощное предприятие, из которого можно черпать финансовые ресурсы. При этом Тимошенко уверяла, что ее идеи сделают «Укрзализницю» самым дорогим украинским предприятием, в течение года в два раза поднимется ее капитализация. А вся реформа закончится в 2011 году. История с созданием акционерного общества на базе «Укрзализныци» как раз и началась в это время с утверждения Государственной целевой программы реформирования железнодорожного транспорта на 2010-2019 годы.
Но реформа на идеях Тимошенко не ускорилась, а вовсе заморозилась. Это первым заметил ЕБРР, который и кредитовал новшества на железных дорогах Украины. Банк отказал в конце 2009 года в заимствованиях «Укрзализныце». На этом первый этап обновления отечественных железных дорог закончился.
Реформа при Януковиче – вози меня бесплатно
В 2012 году за реформу железных дорог страны взялась новая власть - «семья» Януковича.
Первым делом показательно были приняты законы «Об особенностях образования публичного акционерного общества железнодорожного транспорта общего пользования», а также «О внесении изменений в Закон Украины «О железнодорожном транспорте», которые должны были вступить в силу со дня госрегистрации АО железнодорожного транспорта, что не состоялось. Реформа намеренно тормозилась, так как «семья» имела на «Укрзализницю» свои виды – в планах было использование механизмов теневой приватизации отрасли и выведение вагонного парка в «отстраненные» структуры. И это удалось - на сегодня в Украине работает много частных перевозчиков с собственными вагонными парками, благодаря «списанию» в свое время «Укрзализныцей» части подвижного состава в пользу частных компаний практически даром. При этом госкомпания только пожинала убытки.
Кроме того, чтобы оправдать заморозку железнодорожной реформы, тогда «Укрзализныцю» перевели в разряд сверх-прибыльных предприятий. В ноябре 2013 года «Укрзализныця» в рейтинге аналитической компании «Финансовый клуб» заняла третье место среди крупнейших 800 предприятий страны, а в сегменте государственных компаний возглавила список самых успешных. На этом реформа железных дорог закончилась.
В 2014 году за нее взялось правительство Яценюка. Но только тоже как-то неуверенно. Опять был поднят вопрос об организации на базе государственной компании «Укрзализныця» акционерного общества. «Будет обязательно проведена реформа - создание АО ожидается уже с 1 января 2015 года», - сообщил 1 апреля прошлого года министр инфраструктуры Максим Бурбак.
Однако и этим планам не суждено было сбыться. Сроки реформы были перенесены из-за судебных разбирательств перевозчика с Антимонопольным комитетом Украины, также сказалась смена состава Кабмина после парламентских выборов.
И вот сейчас новая команда Пивоварского пытается переломить ситуацию и дать старт реформе отечественных железных дорог.
Совершенству нет предела
В первую очередь, Мининфраструктуры разработало новый закон о реформе железнодорожной отрасли. По словам Пивоварского, прежний документ устарел и не соответствует сегодняшним реалиям, особенно в контексте тех обязательств, которые Украина взяла на себя в рамках подписания договора об ассоциации с ЕС.
В целом, реформа «Укрзализныци» предусматривает корпоратизацию предприятия со стопроцентным государственным капиталом без права отчуждения. Одна из главных идей - разделение административного руководства и хозяйственной деятельности. Иными словами, вся инфраструктура, в том числе пути, останется в государственной собственности, а новообразованное акционерное общество будет осуществлять только хозяйственную функцию.
Одними из новаций закона является открытие доступа частников к тяге и возможности осуществлять пассажирские перевозки. Сейчас пассажиров возит исключительно «Укрзализныця». Правда, курсировало и несколько коммерческих туристических рейсов, но широкой популярности они не снискали.
«Если во времена Советского Союза «Укрзализныця» представляла собой коммунальную 6-комнатную квартиру, где в каждой комнате есть свой хозяин, в каждой комнате есть свой мусоропровод, своя кухня, то, наконец, мы превращаем «Укрзализныцю» в большую квартиру с одним хозяином и с одним центром обслуживания всех денежных, грузовых, пассажирских потоков», - пояснил исполняющий обязанности главы «Укрзализныци» Максим Бланк.
Реформой попытаются решить еще одну важную проблему - критический износ подвижного состава. В «Укрзализныце» предупреждают, что в скором времени возить пассажиров просто будет не на чем. На сегодня государство за свой счет обновляет подвижной состав, что является неподъемным грузом, особенно сейчас в условиях непредсказуемой политики соседней страны-агрессора. Поэтому министерство решило открыть доступ частным перевозчикам к рынку ж/д перевозок в надежде отчасти разрешить плачевную ситуацию. Но это, пожалуй, наиболее спорный вопрос, вокруг которого по сей день точатся дискуссии.
«Пассажирским и грузовым перевозчиком является публичное акционерное общество «Укрзализныця», но перевозчиком могут быть и независимые игроки. Думаю, здесь будет самая жаркая дискуссия среди экспертного сообщества, и мы открыты к этой дискуссии. Критики по этому пункту будет вагон и тележка: «решили раздерибанить железную дорогу, отдать олигархам. Но это - требование закреплено евродирективами, которым мы должны следовать», - сказал Пивоварский.
Между тем, у экспертов иное мнение. Доступ частников к рынку грузоперевозок является неприемлемым в нынешних украинских реалиях и непременно приведет к краху отрасли, так как это лишит «Укрзализныцю» львиной доли дохода, поскольку частные перевозчики отберут наиболее рентабельные маршруты, считает эксперт Совета по реформированию при Министерстве инфраструктуры Андрей Буковский, который входил в рабочую группу по разработке данного документа.
«Высока опасность того, что этот перевозчик будет перевозить высокомаржинальные грузы, а «Укрзализныця» будет возить песок и пассажиров», - сказал Буковский.
Такую позицию разделяет и экс-заместитель министра инфраструктуры, эксперт по вопросам транспорта Александр Кава, который в 2012-2013 годах входил в рабочие группы по созданию закона о ж/д транспорте. Тогда этот документ так и не был одобрен.
По словам Кавы, норма о допуске частных перевозчиков к тяге приведет к еще большим убыткам государственного железнодорожного предприятия.
«Это разломает всю систему железной дороги, это - абсолютно неприемлемое для сегодняшний украинских условий решение, это - все равно, что человек приходит к врачу со сломанной рукой, и врач ему, вместо лечения руки, отрезает две ноги и говорит - ну вы же хотели, чтобы я что-то сделал. Именно так этот закон относится к решению тех проблем, которые сейчас есть на ж/д. Если частники придут, то они заберут самую лакомую часть дохода, более того, сейчас за доход, получаемый от локомотивов, по сути, дотирует перевозку пассажиров. Если эти доходы заберут, то дотировать пассажироперевозки будет просто нечем. То есть, будет ситуация, когда частники заберут самые высокорентабельные маршруты, а все убыточные останутся на плечах «Укрзализныци» и государства. Это существенно ухудшит и без того непростое финансовое положение госкомпании», - считает Кава.
В то же время, Буковский утверждает, что нынешний законопроект практически не чем не отличается от своего предшественника и претерпел лишь некоторые формальные изменения.
«Этот законопроект был разработан больше 2-х лет назад и в принципе прошел все согласования еще осенью 2013 года, но потом он подвергся критике, якобы неправильными властями составлен. Это в основном исходило от Максима Бланка (исполняющий обязанности главы «Укрзализныци» – УНИАН), но в итоге остался прежний проект с небольшими косметическими изменениями, которые суть документа не меняют», - отметил эксперт.
Также эксперты предостерегают, что в рамках создания акционерного общества на базе «Укрзализныци», что ожидается в сентябре этого года, когда «Укрзализныця» будет выступать оператором инфраструктуры и перевозчиком, может возникнуть ситуация, когда бывший монополист станет пользоваться привилегиями. В свое время некоторые европейские страны с такой проблемой столкнулись.
Но в Министерстве инфраструктуры заверили, что равноправный и недискриминационный доступ к рынку будет обеспечен всем участникам перевозочного процесса, а «Укрзализныцю» выделят в отдельную структуру. Регулировать ситуацию наделят правом независимое Государственное агентство железнодорожного транспорта, которое предполагается создать. Также этот орган станет координатором деятельности создаваемой публичной акционерной компании и перевозчиков.
Тарифная революция, или цена вопроса
Реформа «Укрзализныци» несет в себе ставшее нормой повседневной жизни украинца повышение тарифов, что, безусловно, отразится на населении. Стоимость проезда в пассажирских поездах с каждым годом неуклонно растет. В 2014 году тарифы выросли на 20%, а в этом году «Укрзализныця» намерена их поднять еще на 21%.
Кроме того, последние несколько лет «Укрзализныця» неоднократно «поправляла» свое финансовое состояние за счет увеличения цен на прибыльные грузоперевозки, параллельно сетуя на убыточность тарифа. Каждый раз рынок очень бурно и негативно реагировал на такие инициативы. Так, когда в феврале «Укрзализныця» инициировала третье за последний год повышение грузовых тарифов, промышленники выступили категорически против, считая, что это может окончательно добить на ладан дышащую экономику. Приняв во внимание пожелания рынка, в конце мая Государственная регуляторная служба Украины отказала «Укрзализныце» в повышении грузовых тарифов на 25% в этом году. Министр пообещал вновь поднять вопрос попозже и уже с другой цифрой – повысить тарифы минимум на 20%.
В качестве аргумента национальный перевозчик не устает заявлять о том, что железная дорога не может работать ниже себестоимости. Однако, ни для кого не секрет, что в свое время под давлением заинтересованных бизнес-групп и при правлении Януковича «Укрзализныця» оказывала разного рода преференции некоторым грузоотправителям – к примеру, перевозила бесплатно уголь, сознательно существенно занижала тарифы за перевозку других видов грузов. По сей день ясность в формирование структуры тарифа так и не внесена.
Пролить свет в формирование тарифов на «железке» должен новый независимый орган - Национальная комиссия регулирования транспорта (НКРТ), создание которой предусмотрено новым законопроектом о железнодорожном транспорте. Этот орган будет напрямую подчиняться Кабмину.
Стоит отметить, что попытки создать НКРТ предпринимались еще в 2012-2013 годах, но так и не увенчались успехом. В ноябре прошлого года пункт о создании НКРТ был включен в коалиционное соглашение.
В настоящее время тарифы на перевозку грузов в пределах Украины являются государственно регулируемыми и разрабатываются «Укрзализныцей» совместно с Мининфраструктуры по согласованию с Минэкономразвития и Минфином. Новая редакция закона предлагает лишить этого права «Укрзализныцю». Мининфраструктуры предлагает сохранить регулируемые государством тарифы и ввести свободные тарифы по договоренности сторон. Вот их и будет формировать новый орган - НКРТ.
В Мининфраструктуры обещают, что тарифы будут установлены на экономически обоснованном уровне, а все остальные - социальный договор.
«Нужно выйти из виртуальной реальности, а определенные нормы старого закона имели именно такой характер, то есть, они не выполнялись. Новым законопроектом мы четко разграничиваем, что есть коммерческие пассажирские перевозки и социальные. Для последних тариф будет выстраиваться на основе экономически обоснованной формулы, где будет четко определен тот, кто компенсирует убытки железной дороги. Мы должны изменить ситуацию, когда «Укрзализныця» работает в убыток из-за выполнения социальных перевозок», - подчеркнул Пивоварский.
Иными словами, будет заключаться договор между «Укрзализныцей» и государством, а также местными властями, где будут четко прописаны формат социальных перевозок и уровень компенсации за них. Если же компенсаций не будет – не будет и перевозок.
По мнению Кавы, этот принцип неизбежно приведет к росту цен на билеты на дальние и региональные маршруты, к чему обычный украинец, разумеется, не готов.
Сейчас в Украине все пассажирские перевозки убыточны и дотируются УЗ за счет прибыли от грузовых перевозок. И эту схему перекрестного субсидирования чиновники хотят постепенно отменить как непрозрачную.
Постоянный советник проекта Твиннинг «Предоставление институциональной поддержки Министерству инфраструктуры Украины по вопросам повышения эффективности работы и конкурентоспособности железнодорожного транспорта в Украине» Хосе Антонио Самино Наво считает, что процесс ликвидации перекрестного субсидирования должен осуществляться при поддержке спецфонда, который поможет государству выплачивать компенсацию во время переходного периода.
«В соответствии с соглашением об ассоциации, Украина должна исключить перекрестное субсидирование в следующие 7 лет. Думаю, что этот процесс должен происходить постепенно, при создании специального фонда, который поможет государству платить компенсацию во время переходного периода. Однако, я не увидел большой поддержки этой идеи», - резюмировал он.
По его словам, так как «Укрзализныця» постоянно заявляет об убыточности пассажирских перевозок, предлагается, чтобы государство и региональные власти решили, какие услуги по перевозкам пассажиров они хотят субсидировать, и договориться с УЗ или другими компаниями о предоставлении услуг в обмен на компенсацию со стороны государства.
«В отношении прибыльных услуг по пассажирским перевозкам государство может позволить открытую конкуренцию, или попросить о компенсации в обмен на право предоставлять услуги на условиях эксклюзивности», - утверждает эксперт.
Раздробить хотят и саму структуру грузового тарифа, она будет состоять из трех элементов: инфраструктурной, вагонной и тяговой. В инфраструктурную составляющую хотят включить инвестиционную часть. Законопроект предусматривает, что собранные на инфраструктуру средства будут тратиться на ее содержание, а инвестиционная часть тарифа будет направляться на финансирование инфраструктурных проектов.
То есть, будут учитываться не только затраты на саму поездку, но и на амортизацию вагонов и локомотивов, а также стоимость эксплуатации инфраструктуры.
Чтобы оценивать последний элемент тарифа, по мнению специалистов министерства, необходимо создание независимой Нацкомиссии.
«Мы предлагаем разделить инфраструктуру, тягу и вагоны, то есть, будет тариф за тягу, инфраструктурный тариф и вагонный, а инвестиционный тариф должен быть экономически обоснованным, и деньги должны использоваться исключительно на развитие инфраструктуры, и таким образом, все пользователи железной дороги понимают, куда деньги идут», - подчеркнул Пивоварский.
Как пояснил Наво, операторы тяги будут платить за использование инфраструктуры, как авиакомпании платят за использование аэропортов.
«Одна часть рынка не может существовать без другой части. Государство может регулировать тарифы только за использование инфраструктуры. Для услуг в отношении пассажирских перевозок, которые не будут предоставляться на рыночных условиях, но правительство захочет, чтобы они предоставлялись, законодательство ЕС предполагает возможность для государства подписать контракт с перевозчиком и компенсировать убытки. В этом контракте также устанавливается максимальная стоимость, которую перевозчик может взимать с пассажиров», - сказал эксперт.
При этом, по его словам, для достижения успеха в реформировании отрасли необходимы активное участие как «Укрзализныци», так и парламента, и других министерств, а также клиентов железной дороги.
Почему Европа - не указ
Законопроект о железнодорожном транспорте разработан согласно директивам Европейского Союза. Основные – создание конкурентного рынка перевозчиков как в грузовом, так и в пассажирском сегментах, государственный контроль равноправного доступа к инфраструктуре, финансовая независимость оператора инфраструктуры от перевозчика.
«Мы имплементировали европейские директивы в этот закон. Это - наше обязательство в рамках подписания договора об ассоциации с ЕС», - говорит Пивоварский.
Вместе с тем, реализовать необходимые положения сразу не удастся, поэтому, по словам министра, предусматривается переходной период.
Правда, некоторые страны ЕС по сей день не выполняют отдельные невыгодные для них предписания, руководствуясь, в первую очередь, национальными интересами.
По словам Кавы, Украине сейчас тоже необязательно придерживаться условий, которые по Соглашению об ассоциации с ЕС должны быть реализованы до 2021 года. К примеру, Германия и Франция до сих пор не выполнили в полном объеме требования евродиректив, а европейские идеологи признали, что их теоретические изыскания по реформированию ж/д не дали желаемого результата ни в одной стране, наоборот, привели к снижению эффективности и повышению государственных расходов на железнодорожный транспорт.
Никто и не говорит, что реформирование украинских железных дорог состоится одномоментно и в будущем ряд моментов не будет подкорректирован с учетом отечественных реалий. Единственное, что бесспорно, - реформа необходима, и старт ее обязателен в кротчайшие сроки. Иначе украинцы перейдут на лошадиную тягу, в полном смысле этого слова.
Александра Данько (УНИАН)
Категория: Авто
